小城镇建设热潮中的冷思考

作者系省委政策研究室副主任 宋亚平

县乡两级政府在推进小城镇建设中的重要作用，首先体现在遵循城镇化发展的内在规律，精心编制和努力完善城镇发展规划上

从根本上看，城镇化水平的高低是由本地区经济发展水平的高低决定的。同时，小城镇的建设与发展还受人口、资源、地理环境等自然条件的制约。因此，科学的小城镇规划，必须充分考虑到本地区经济社会发展的实际水平，使规划的制定体现出因地制宜的原则，规划的实施体现出因势利导的特点。切忌头脑发热，贪大求洋，盲目“追风”，而是应该立足本地优势，突出区域特色，规模适度，注重实效，科学确定小城镇的经济布局和社会定位，走集约式城镇化道路，努力使小城镇真正成为联结农业与工业、农村与城市、农民与居民的纽带，并有力地发挥出经济社会发展的聚集效应和扩散效应。

小城镇作为农村一定区域内的政治、经济、文化、教育、卫生、科技中心，其建设与发展的规划应该是一个综合性规划，不仅城镇总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划之间必须相互协调、相互衔接，而且还要与经济社会发展的其他规划相互协调、相互衔接。

要强化规划的法规建设。在很多地方，前届领导班子耗费了大量人力财力精心编制的规划，到了后届领导班子的手中便往往以各种理由甚至是通过时髦的“改革创新”口号被任意变动，或者干脆束之高阁，推倒重来。因此，我们必须在加强规划编制的科学性、可操作性的同时，进一步建立和完善的规划编制与实施的管理制度，健全规划成果的专家审查制度，制定保证规划得以有效实行的措施和法规，综合运用经济、法律和行政手段，严格依规建设，有序发展。

小城镇建设成与败的标准是看经济增长方式和社会结构是否发生了根本变革

城镇化，表面上看是指农村人口向城市转移，农业社会变为城市社会，农业经济变为工业经济的过程。实质上，城镇化就是经济增长方式从传统向现代转变的轨迹，最终的结果是一个国家或地区经济形态和社会结构的根本变革。

小城镇建设成与败的标准，在很大程度上并不是看形成了多少镇区面积，转移了多少农业人口，而是要看经济增长方式是否实现了有效转变，并通过第二、第三产业的发展为农村剩余劳动力真正创造了大量的相对稳定的就业机会。目前，我省多数地方乡镇企业发育不良，分散、重复、粗放经营的状况比较突出，环境污染、滥占耕地、信息不灵、交通不便、交易成本高而经济效益低，限制了乡镇企业上规模，上档次，阻碍了与城市工业的有效对接，很难实现乡镇企业增长方式的转变，甚至危及着乡镇企业自身的生存与发展。

大中城市的各种生产要素要积极主动地向小城镇活动，源源不断地向小城镇提供强大的经济、教育、卫生、文化等领域的辐射活动和有效服务

作为小城镇建设的主体，乡镇政府也好，广大农民也好，理所当然地应该充分发挥积极性和创造性。可是，乡镇政府是行政管理体系中的末梢，不具备制定政策与宏观调控的职权，包括资金、技术、人才等各种资源配置的力量十分微弱。乡镇企业甚至在一些农村乡镇还属于空白状态，几乎不存在“有效集聚，扶持、提升改造”的前提。中西部地区的农村在税费改革之后还刚刚脱贫，多数地方的农民并不富裕，综合素质也不甚高，不足以投资兴办和经营管理现代意义的工业企业。在这种情况下，仅仅依靠乡镇政府和广大农民自身的力量，是不可能承担起有效集聚，扶持、提升改造乡镇企业，大力发展第二、第三产业，吸引大中城市国有企业的技术、人才和相关产业向小城镇集聚这一重大责任的。

因此，小城镇建设要健康、顺利、持续地发展，实现经济增长方式由传统向现代的转变，不能只片面地强调下面乡镇农村的责任。发展第二、第三产业，需要在一个相对广阔的区域内进行整体谋划，上下联动，工农结合，城乡统筹，作为一项系统工程来运作，方可从根本上解决问题。在目前的条件下，很大程度上应该是城市工业、城市金融、城市商业、城市交通、城市教育、城市卫生等各种生产要素和资源能量，在政府的统一安排下积极主动地向广大农村外溢延伸。让我们的城市工业真心实意地去引导、扶持、帮助乡镇企业，而不是去排斥、挤压农村的乡镇企业；让我们大中城市的各种生产要素积极主动地向小城镇靠拢，源源不断地向小城镇并通过小城镇向广大农村提供强大的经济、教育、卫生、文化等领域的辐射能力和有效服务，而不是高高在上的“佛神”，非经香火朝拜不显灵性，真正地承担起工业反哺农业、城市带动乡村的时代责任。

培育自己的核心竞争力，小城镇必须立足比较优势，突出特色，在“个性”和“品牌”上做文章

为本地区工农业的发展搭建平台，促进经济的繁荣，是小城镇建设的首要任务。为了达到这个目标，小城镇建设的主动性和创造性就在于：根据历史沿革和发展现状、自身的资源、区位、产业和经济结构的特点、立足比较优势，扬长避短，突出特色，在“个性”和“品牌”上做文章、下功夫。

事实上，经济的繁荣发展有许多路径可选择，并不是非要“吊死”在工业领域这一棵树上。如浙江乐清的柳市镇等很多小城镇就是以专业市场为依托，发展成为市场主导型小城镇的。江苏昆山的周庄、江西婺源的江湾就是以旅游、文化资源为凭借，发展成为旅游开发主导型小城镇的。还有以地理集散为依托，发展成为交通枢纽型小城镇的很多例子。总之，我国幅员辽阔，特点各异，应实行区域化、多样化的城镇发展模式，不搞一刀切。就湖北来讲，也是情同此理。在现代市场经济条件下，小城镇与小城镇之间，小城镇与大中城市之间，既存在经济上的相互依赖和分工合作，也存在着相互竞争的关系。一个小城镇在合作和竞争的过程中，如果缺乏自己的鲜明特色，就没有比较优势和发展效率，就会在别的小城镇和城市强有力的竞争中衰落。

培育文化内涵，打造文化特色，是小城镇得以长久存在的核心价值

做大做强小城镇，着力点不能仅仅局限在经济层面，也应充分反映在文化层面。

片面追求经济层面上的建设，而忽视文化层面上的建设，甚至以牺牲文化内涵和环境文明来换取小城镇的经济发展速度，这种事情在很多地方带有普遍性。我们有一些同志并没有意识到，今天的建设就是明天的历史。培育文化内涵，打造文化特色，这是小城镇得以长久存在的核心价值，在很大程度上比经济意义更为深远、更为重要。在小城镇的公共建筑、民居、道路和规划和设计中，应努力结合当地的山川、地貌、历史和民俗风情，形成本镇的独特个性，不要“鹦鹉学舌”地模仿大中城市。

一座有着独特文化个性的小城镇，不仅于当前是一个崭新的经济增长极，而且于将来也是一个惠及子孙后代、福泽周边城乡的名胜宝地。江苏的周庄，就是一座典型意义上的江南古镇。运河水道贯穿全镇，两岸名居林立，像一幅园林风景图画。仅门票收入一年就高达6000万元，再加上围绕旅游工艺品生产和其他服务业，2004年度财政收入为5亿多元。

小城镇建设的动力机制来自于改革开放和制度层面上的创新

过去，我们一直把经济建设作为头等大事，集中人力、物力、财力和精力在抓。但效果总是不尽如人意，根本原因就在于传统的管理体制不断地在阻碍、消耗、损失着我们的努力。例如一个城乡二元结构的制度，便扼杀了农村经济多少年来的发展活力。不改变这种不合理的制度以及与此伴生的产权制度、户籍制度、就业制度、福利保障、教育制度、医疗卫生制度、就业制度、财税金融制度等制度，农村生产力就不可能得到真正的解放，小城镇建设也就无法搞起来。

所以，通过改革进行制度建设，这是管大局、管根本、管长远的事情。党的十六届五中全会强调，要全面深化以农村税费改革为重点的综合改革。加快推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制、农村金融和土地征用制度等方面的改革。这些都是小城镇建设过程中无法回避的重大矛盾问题。同时，当广大农村已进入到市场经济阶段的新形势下，我们传统的政府管理体制、运行机制和我们治理农村社会包括领导小城镇建设的方式方法，也都面临着如何适应社会主义市场经济发展要求的新挑战。解决好这些问题都属于是制度建设的重要内容，关系到新农村和小城镇建设的成败。只有与时俱进地进行改革创新，把制度建设好了，各种环境的治理和各种资源的配置的矛盾问题也就随之迎刃而解，农村生产力就会蓬勃发展，小城镇的经济建设和社会事业就会产生“水到渠成”的效果。