《农民专业合作经济组织法》的起草工作自2003年底正式启动以来，一直倍受社会各界关注。2006年6月24日，十届全国人大常委会第二十二次会议对该法草案进行了第一次审议。其中是否设立农民专业合作经济组织的主管部门，成为热点之一。这个问题到底该怎么看？近日，本报记者专门采访了经济学博士、中华全国供销合作总社合作指导部部长刘惠同志。
　　记者：能否介绍一下目前我国农民专业合作经济组织的情况、所面临的问题？
　　刘惠：从上世纪80年代中后期开始，部分地区的农民群众在家庭承包经营的基础上，创办了多种形式的农民专业合作经济组织。应当说，这是广大农民群众探索统分结合的双层经营体制的有益尝试，它解决了单个农户如何与千变万化市场的有效对接问题。在社会多方面的支持和扶持下，这种经济组织近年来发展势头迅猛。据统计，截止2005年底，全国共有各种形式的农民专业合作经济组织15万多个，成员达2300多万户，占全国农户总数的9.8%。实践证明，这类经济组织已成为解决“三农”问题的一个重要途径，提高了农业和农民进入市场的组织化程度，有利于推进农业产业化经营和农业结构调整，稳定地增加了农民的收入。但是，由于没有统一的法律制度规范，一直存在两个亟需解决的问题：一是登记难，目前没有一部法律、行政法规明确农民专业合作经济组织的法律地位；二是没有明确的优惠扶持政策。为解决这些问题，许多地方政府、人大都做出了很大努力，但由于受我国立法体制限制，农民专业合作经济组织的法人地位始终难以解决，迫切需要全国人大为农民专业合作经济组织立法。
　　记者：对于这些问题，目前的草案都解决了吗？
　　刘惠：解决上述两个问题，是立这部法的初衷和根本目的，也是农民的急切盼望。草案第四条规定“农民专业合作经济组织依照本法登记，取得法人资格”，第十五条规定“农民专业合作经济组织的登记机关为住所地的县级工商行政管理部门”，从根本上解决了登记难问题。同时，草案还规定了财政、税收、金融、产业发展等方面的优惠政策。可以说，基本上解决了发展中亟需解决的问题。
　　记者：但据了解，是否设立主管部门这一问题是这次审议焦点之一。目前草案对此是如何规定的？ 
　　刘惠：这个问题实际上是政府与农民专业合作经济组织的关系问题。自该法起草之初，就一直是各方关注和争议的焦点。全国人大农委对此极为重视，先后在各地进行了广泛调研，并召开多次论证会，还专门征求了中央和国务院有关部门的意见，反复权衡利弊得失，最后表述为“各级人民政府应当组织有关部门依照本法规定及各自职责，对农民专业合作经济组织进行指导、扶持和服务”。我认为，这样表述充分体现了为市场主体立法的要求，反映了我国现阶段农民专业合作经济组织发展的客观现实和需要，也充分尊重了地方党委政府的制度安排，更有利于充分利用现有组织资源，调动各方面的积极性。这样的表述在今年3月1日和6月22日召开的两次农委全委会审议草案时都获得通过。
　　记者：有的委员提出每一部法都应该有主管部门，您如何看待这个问题？
　　刘惠：这里面有个误解。在我国，法律按照调整对象不同，大致上可以分为行政法、刑法、民商法、经济法、社会法等不同的类别，不是所有的法律都规定主管部门。其中行政法、经济法因涉及到国家的管理活动，往往设定主管部门；而民商法主要是调整平等主体之间的法律关系，就无须设定主管部门。比如刚刚修订的《公司法》以及正在审议修订的《合伙企业法》，就没有这方面的规定。《农民专业合作经济组织法》与《公司法》、《合伙企业法》一样，是一部确立市场主体法律地位并规范其内部运作机制的法律，属于民商法的范畴。它不同于行政法，行政法调整的是国家行政管理活动中形成的社会关系，如行政许可法、行政处罚法等。它也不同于经济法，经济法调整的是国民经济管理中和各种经济组织活动中的社会经济关系，如反不正当竞争法、反垄断法、农业法、种子法、对外贸易法等。因此，从法律性质来看，《农民专业合作经济组织法》是无须规定什么主管部门的。
　　需要说明的是，近年来全国人大制定了大量的行政法，这可能使少数委员形成了思维定势，认为所有的法律都应该有主管部门，这是一种误解。
　　记者：有种意见认为，《农民专业合作经济组织法》也是一部促进法，规定主管部门可以发挥好促进作用。您如何看待这种观点？
　　刘惠：我也听到过这种说法。我认为，这种说法是不准确的，因为每一部法律都会从不同方面对实践起着促进作用，本法对农民专业合作经济组织的发展肯定会产生较大的促进作用，但并不等于它就是一部促进法。草案中专设的扶持政策一章，只是从有利于农业生产、农村经济发展和农民增收的角度，表明了国家对农民专业合作经济组织的基本扶持政策取向，并没有改变本法的组织结构及其市场主体法的性质。有一点应该明确，提高农业和农民的组织化程度，不是《农民专业合作经济组织法》所能完全承担的。立这部法只是给农民多一种经济组织形式的选择，这本身就是国家对农业产业化的一项促进措施。可以说，农民专业合作经济组织只是提高农业组织化程度的一种途径，不会也不可能代替公司、合伙、社团等组织形式的作用，要防止以促进之名对农民的生产组织化进行行政干预，更不能因促进而形成刮风或行政强制推动，对农民利益造成伤害。我国建国初期的合作社运动以及后来的人民公社就因此而有过惨痛的教训，这也是许多委员所担心的。
　　记者：也有委员认为，我国农民专业合作经济组织在整体上还处于初级阶段，需要设立主管部门对其加以引导，您怎么看这个问题？
　　刘惠：我国农民专业合作经济组织正处于初级发展阶段，确实存在着形式多样、运作不规范、专业化程度不高、合作层次较低、相互关系松散等问题，这恰恰是现阶段我国农民专业合作经济组织的最大特征，也是当前我国农村经济发展现状的真实写照。历史经验表明，在农民专业合作经济组织发展问题上，政府不能拔苗助长，必须循序渐进，充分尊重农民的自主权和意愿，尊重农民专业合作经济组织的独立地位。只有合作社知识和合作制理念得到了广泛的普及，农民的合作意识和民主意识得到了普遍提高，农民专业合作经济组织才能走上稳步健康全面发展的轨道，而这一切都是伴随农村经济社会文化的综合发展逐步推进的，是一个长期渐进的发展过程。这就像《公司法》颁布之初，全国上下几百万个公司都有个调整适应和重组的过程，是在公司登记机关的重新登记中逐步实现规范的。公司治理机制的建立健全更是靠公司自身长期的实践去逐步完善，不是哪一个主管部门可以管理和指导的。农民专业合作经济组织依照本法要求进行登记，就是对其自身组织形式、内部治理结构和运作机制的引导和规范。
　　记者：一些委员们认为没有主管部门，就没有明确的执法主体，您怎么看？ 
　　刘惠：问题的关键是，应该分清主管部门和执法主体之间的关系。通常所说的主管部门，是政府中对某一类特定事项或专属范围内的事项承担行政管理职责的部门。一般来讲，所主管的对象只对事不对人。在市场经济体制下，没有哪个部门是任何一类独立的、产权清晰、从事自由竞争的市场主体的主管部门。即使是在明确体现国家行政管理职能的法律中，也是如此。如《中外合资经营企业法》中规定了对外贸易主管部门负责对外资事项的审批，但其并不能够作为任何一家合资企业的主管部门；《城市房地产管理法》中规定了建设行政主管部门、土地管理部门对全国房地产工作的管理职责，但却不能成为任何一家房地产公司的主管部门。
　　但是，不设主管部门并不意味着没有执法主体。二者是两个完全不同的概念。独立的市场主体没有主管部门，却必须要面对履行市场经营活动监管职责的各个执法部门共同组成的综合执法环境。凡是对市场主体的经营活动具备行政管辖权的部门都可以成为执法主体，其执法地位和执法权限并不全是在市场主体法中规定和体现的，还包括专门界定执法职责和权限的其他专项法律。比如，《公司法》、《合伙企业法》中并没有规定税务、质检部门的职责，但对公司、合伙企业来讲，他们都是当然的执法主体。就本法来说，工商机关是主要的执法主体，民政、农业、税务、财政、质检、食品卫生等相关部门依据各自职责实施相应的监督和服务。草案第9条规定的“农民专业合作经济组织从事生产经营活动必须遵守法律、行政法规”，已赋予了政府各相关部门的执法主体地位。因此，不设主管部门，并不影响政府相关部门在其职责范围内行使其职权，也不能免除其为市场主体服务和监督检查的义务。
　　记者：草案不设立主管部门，会不会导致部门之间争着管理或扯皮推诿？
　　刘惠：关键是要认识到，政府有关部门的作用主要体现在对农民专业合作经济组织的引导、协调、扶持和服务上，而不是在管理上。各部门提供的服务“多多益善”。草案说明中也提到各个部门都在通过多种渠道、采取多种方式参与到引导、扶持农民专业合作经济组织发展的工作中来。农民专业合作经济组织本身经营范围也是包括了生产、加工、流通、贮藏、信息、技术等各个环节和行业，不是哪一个部门就能主管和统包的。要促进农民专业合作经济组织健康的发展，就必须发挥多部门、多方面的作用。因此，为了充分利用现有的组织资源，调动各方面的积极性，草案采取现有的表述。这既比较符合市场主体法的要求，也符合政府转变职能和工作方式的要求，更有利于发挥农民的自主性和创造性，促进农民专业合作经济组织健康的发展。
　　对于不明确一个牵头的部门，容易造成各部门之间的扯皮和推诿，使得农民专业合作经济组织办事难，农民利益受损害，应给农民专业合作经济组织找个“娘家”，设立一个专门的部门统一负责协调的观点，我们认为，这种想法的出发点是好的，但也值得商榷。其一，各个部门提供的是国家要求的公共服务和扶持政策，是依职权发挥作用，开展扶持工作，而不是对合作经济组织进行管理，不存在职能的交叉与冲突。其二，各个部门对农民专业合作经济组织的权限和扶持政策是有明确分工和界定的，如工商部门负责登记和市场监管，税务部门负责税收政策的执行和监督管理，财政部门负责财政补助及资金的监督管理，质检部门负责品牌认证和产品质量的监督管理，发改部门负责项目建设的扶持和监督管理。各部门分工明确、各负其责，是不可能由一个部门来统一负责的。如果不这样，容易构成行政资源和政策的垄断，既排斥其他部门和社会组织的积极参与，不利于农民专业合作经济组织得到多方面的扶持和帮助，也极易导致行政权力滥用，侵害农民专业合作经济组织的正当权利和利益。其三，在我国现行行政管理体制下，设定主管部门，名义上是指导、协调，实际上往往会形成过多的行政干预。服务型政府的建立尚需一个长期过程，在现阶段行政管理就是收费、罚款的格局与现状并没有真正改变。基于以上理由，我们认为，还是不设专门的主管部门（指导机构、协调机构或管理机构）比较合适。
　　记者：一些委员提到，由农业部门作为主管部门，是国际惯例。国外是怎么规定的？
　　刘惠：必须承认，由于农业领域内的合作社在世界各国合作社运动中都占有举足轻重的地位，因此，一些国家管理合作社事务的机构设在农业部门，或者叫农业与合作社部。也有一些设在中小企业部或者贸易发展机构。但是，需要澄清的是，国外政府部门的管理与我们现在所争议的主管部门是两回事。由于中外法律制度和行政体制的不同，国外对合作社的管理机关实际上就是负责合作社登记的机关。政府任命的官员就是合作社的登记官。合作社到这些部门办理登记就取得合法资格。有些国家，如德国，合作社的审查登记由法院负责，政府部门根本没有参与。事实上，不管登记机关设在哪个部门，没有哪个国家在登记机关以外另设部门主管合作社事务的。因此，在立法中，除了作为登记机关的工商行政管理部门外，另设农民专业合作经济组织的主管部门并不符合国际惯例，也完全没有必要。如果要的话，无非是给农民专业合作经济组织多设一道关卡。
　　记者：在国外，政府是如何处理与合作经济组织之间关系的？
　　刘惠：这个问题提的很好。国外政府对合作社的管理职权，主要是制订合作社的法规和政府规章，负责合作社的登记及其他法定事项，制订有关合作社发展的扶持政策，并监督这些政策的贯彻执行。在市场经济国家，面对成千上万合作社的，是合作社的联合会或联盟，并通过这些联合组织将国家对农业的优惠和扶持政策具体实施，政府则予以监督。各国合作社的中央和地方联合组织，是合作社生产经营和发展的具体指导者，并代表合作社向政府反映意见，提出建议。
　　我们认为，现在涌现出来的大量农民专业合作经济组织，政府部门不可能一个一个去面对，将来数量可能会更多，扶持谁，不扶持谁，怎么补贴，怎么制定标准，都是很难规定的。国家现行的对农民专业合作经济组织的扶持方式产生的作用并不大，而且在实际操作中往往有很强的主观性和随意性，不仅无法产生良好的示范推动效果，也容易造成不公平和滋生腐败，还有可能影响合作经济组织自主健康的发展。因此，从有利于合作经济的发展和政府职能转变出发，应当借鉴国外的良好经验与做法，将国家的扶持政策具体通过农民专业合作经济组织的联合组织或行业组织来贯彻执行。就像评选优秀律师和律师事务所一样，不能是司法行政部门直接评选说了算，而应当是律师协会进行评选和推荐。这样，使政策的制订与执行相分离，实施与监督相分离；既解决了政事分开，避免政府越位缺位错位，又能保证政府的扶持政策实施到位，让国家的扶农政策真正惠及农民。
　　记者：政府部门切实转变职能，增强服务意识，同时充分发挥联合组织这类非政府组织的作用，这也是我国行政体制改革的方向。由此看来，第十一条的表述是符合改革发展方向的。
　　刘惠：是这样的。正确认定这部法律的属性，正确认识政府职能的发展方向，是理解第十一条表述的两个关键。我们有理由相信，有各方面的关心和支持下，农民专业合作经济组织发展的外部环境会更好。

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